Un modelo participativo que revolucionó a los municipios del país hace 24 años

La Ley de Participación Popular (promulgada el 20 de abril de 1994) hizo que la política llegara a las provincias. Fueron creados municipios fuera de las ciudades capitales, recibieron recursos y se permitió la transferencia de competencias en las áreas de salud, educación, cultura, deportes, caminos vecinales y microrriego. Además, se fortaleció la participación ciudadana, según coinciden alcaldes e impulsores de esta normativa.

De los 24 municipios que existían en el país, la cifra aumentó a 306, y actualmente Bolivia está dividido en 337 alcaldías y tres autonomías indígenas. Los defensores del modelo creen que fue positiva la transformación enmarcada en esta norma, pero hay otras visiones que cuestionan que la Participación Popular no arrojó resultados positivos que demuestren una disminución en los índices de pobreza.

Emprendimientos
Los alcaldes destacan algunas experiencias beneficiosas que arrancaron en la Participación Popular y aseguran que ha mejorado la calidad de vida de los ciudadanos. En la región chiquitana, en el municipio de San José de Chiquitos, el burgomaestre Germaín Caballero habla de un modelo que nació impulsado con los recursos propios y la coparticipación tributaria. Se trata de los módulos ganaderos rotatorios, donde las comunidades reciben una media de diez vacas  y un toro de raza. Lo administran durante 10 años y lo que producen queda para la comunidad y lo que se le dio lo devuelven en especie o en recursos a la Central de Comunidades Indígenas que administra este proyecto productivo. 

La autoridad manifiesta que de este modo se  ha beneficiado a más de 600 familias, motivo por el cual este proyecto ha sido respaldado por diferentes gestiones municipales de esta comuna. Por sus resultados, esta experiencia también se ha fortalecido con recursos de cooperación del gobierno departamental y nacional, explicó el alcalde josesano.

El alcalde Caballero es un convencido de que en un proceso de descentralización efectiva, la Participación Popular fue lo mejor en los años 90 porque ha permitido reforzar los conceptos de autonomía de gestión local y ha dado a los municipios la capacidad de gestión autónoma y de inversión. Detalla que en la medida en que los municipios han sabido optimizar y priorizar la inversión, se ha podido ver la respuesta a su desarrollo. 

En el caso de San José de Chiquitos, las autoridades lo identifican como el que más crece demográficamente en esa región chiquitana, por lo que en el último censo contabilizaron más de 28.900 habitantes, pero calculan que ahora esté con 37.000, lo que muestra que ha sabido retener a su población y ser atractivo para nuevos vivientes.  

Para esta comuna los recursos de Participación Popular siguen siendo la base fundamental de la economía municipal, porque percibe alrededor de Bs 24 millones por esta partida, a lo que se suman Bs 3 millones por Impuesto Directo a los Hidrocarburos, y Bs 10 millones por recursos propios. De ahí para adelante, suman lo que puedan conseguir como gestión de cooperación o convenios con el nivel departamental o nacional. En los últimos años está en un promedio de Bs 42 millones de inversión, pero antes de la Participación Popular este, como otros municipios, contaba con escasos recursos. 

“Ha sido un verdadero impulso a la gestión local y a la consolidación del carácter autonómico de los municipios, por eso termina siendo un elemento fundamental en el fortalecimiento a las capacidades autonómicas de los municipios”, indicó Caballero.

En la ley se delimitó como jurisdicción territorial del gobierno municipal a la sección de provincia y se sentó presencia en áreas rurales y urbanas. En este sentido, de la comuna josesana dependen 28 comunidades indígenas y unas 40 campesinas, muchas son de reciente asentamiento. 

Más al norte de departamento cruceño, en el municipio de Buena Vista, el alcalde Bladimir Chávez señala que el manejo de recursos fue posible con la implementación de la Ley de Participación Popular que permitió mejorar los sistemas de salud, educación, caminos y desarrollo productivo. “Ahora que no está vigente esa ley nos han ido cercenando recursos desde el Estado central”, reprochó Chávez.

Añadió que “fue la primera ley que cedió fortaleza a los gobiernos municipales, se descentralizaron recursos desde el Estado hacia los municipios, y se tomó en cuenta al ciudadano para que determine en qué quiere invertir sus recursos. De esta forma cree que se ha podido mejorar la atención en salud, la educación, el desarrollo productivo, entre otros campos, dijo el alcalde de Buena Vista, que no duda en declararse un admirador de la Ley de Participación Popular. 

En esta comuna, antes de la ley los recursos eran muy escasos, pero  ahora disponen de 17 millones anualmente (Bs 11 millones de recursos centrales y Bs 6 millones de recursos propios)”, señala el alcalde.

Con estos recursos deben pagar 45 contratos en el sector salud, entre ellos médicos especialistas, enfermeras, auxiliares, choferes, personal de limpieza, entre otros, para todos los puestos de salud que hay en su jurisdicción. En educación también siguen esta modalidad de contratos con recursos del municipio.

El alcalde Chávez dijo que con la Participación Popular creció su responsabilidad, porque se incluyeron comunidades rurales que ahora suman 48, que dependen de este gobierno municipal, que tienen sus propias necesidades. En los 3.000 km2 que abarca esta comuna, hay 14.000 habitantes, pero calculan que están superando los 20.000.

Al este de la capital cruceña, a solo 18 kilómetros está el municipio de Cotoca, donde el alcalde Wilfredo Áñez también resalta que con la Participación Popular se ha podido dar saltos importantes, principalmente con obras de salud, educación, caminos, deporte y cultura.

Insiste en que el tema de distribución de los recursos es lo que más ha favorecido, porque se lo estableció de acuerdo con la población. Sin embargo, en este punto, Áñez recuerda que es urgente el pacto fiscal para una redistribución, con lo que se puede favorecer a todos los municipios del país, sean rurales o urbanos.

Esta comuna cuenta con un presupuesto que bordea los Bs 100 millones, y aunque no conoce cuánto se manejaba antes de la Participación Popular, el alcalde está seguro de que era muy bajo. Para atender las necesidades en salud y educación también deben destinar recursos para pagar recursos humanos. Por ejemplo, el burgomaestre señala que destinan más de Bs 300.000 mensuales para pagar personal en salud y en educación destinan unos Bs 25.000 al mes, esto sin contar el área administrativa en centros hospitalarios y unidades educativas. 

El alcalde cotoqueño recuerda que con la delimitación territorial que se planteó, el municipio de Cotoca se quedó sin las comunidades de Montero Hoyos, Palmar del Oratorio y Paurito, que se fueron a Santa Cruz de la Sierra; sin embargo, ahora están con 36 comunidades y estiman que cuentan con unos 70.000 habitantes.

La participación ciudadana

El subalcalde del distrito 5 del municipio de Cotoca, Julio César Vidal, explica que luego de la participación popular, la decisión vecinal para encarar inversiones es fundamental. Como experiencia cuenta que en su jurisdicción se unieron vecinos de cinco barrios y decidieron que sus recursos se destinen para un mayor equipamiento del microhospital, lo que permitirá que la atención, que ahora es de 12 horas, se amplié a 24. Lo mismo sucedió años antes con otros barrios de la zona para conseguir su construcción.

Otra experiencia que comenta fue cuando los vecinos de ese distrito se unieron y decidieron la compra de una maquinaria que ahora se encarga del mantenimiento de sus calles. Y ese mismo mecanismo se usó para otros proyectos que tienen que ver con el pavimento de sus calles, construcción de módulos educativos y otros. 

La Ley de Participación Popular, en su artículo 8, estableció que las Organizaciones Territoriales de Base tenían los deberes de identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecución y administración de obras para el bienestar colectivo, atendiendo preferentemente los aspectos de educación formal y no formal, mejoramiento de la vivienda, cuidado y protección de la salud, masificación del deporte y mejoramiento de las técnicas de producción. También en la participación y cooperación  con el trabajo solidario en la ejecución de obras y en la administración de los servicios públicos.

A su vez la ley creó el Comité de Vigilancia con el fin de vigilar que los recursos municipales de participación popular sean invertidos en la población urbana y rural de manera equitativa, constituyendo el nexo para que las Organizaciones Territoriales de Base ejerzan los derechos reconocidos en la norma.  

Estableció que la recaudación efectiva de las rentas nacionales, el 20%, será destinado a los gobiernos municipales y el 5%, a las universidades públicas. 

Respecto a la distribución por habitante de la Coparticipación Tributaria estableció que se distribuirá entre las municipalidades beneficiarias en función del número de habitantes de cada jurisdicción municipal y entre las universidades públicas beneficiarias, de acuerdo al número de habitantes de la jurisdicción departamental en la que se encuentren.

La historia muestra que han pasado 24 años desde la promulgación de la Ley N.° 1551, y aunque fue abrogada por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez, su esencia se mantiene vigente en la administración pública de las comunas, así lo resalta el municipalista y  constitucionalista José Luis Santistevan. Esto es respaldado por alcaldes como Germaín Caballero, de San José de Chiquitos, que señala que el concepto y el mecanismo de distribución y de participación ciudadana se mantienen en la Ley Marco de Autonomías, incluso en la clasificación presupuestaria sigue llegando como Participación Popular.  

Santistevan señala con precisión que la Ley de Participación Popular fue abrogada el 19 de julio de 2010, cuando se aprobó la Ley Marco de Autonomías, pero señala que esta última recoge algunos aspectos como los referidos a la territorialidad y la distribución de recursos. “El modelo de la participación popular en el ámbito municipal sigue vigente en el modelo de autonomía actual”, subraya Santistevan.
 “La participación popular generó que no haya ningún ciudadano a lo largo y ancho del territorio nacional sin representación política y sin gobierno”, enfatizó el constitucionalista. 

Cuestionamientos

El viceministro de Autonomías, Hugo Siles, reconoce que hubo algunas innovaciones que llegaron con la Ley de Participación Popular, pero que no alcanzaron resultados favorables  y no hubo desarrollo económico y social, menos reducción de los índices de pobreza como se hace visible en el proceso autonómico en marcha.

Uno de los méritos que se le reconoce a la participación popular, según Siles, fue  precisar el territorio municipal en el país, establecer una ecuación para la distribución de recursos, la planificación participativa y el planteamiento del ejercicio del control social; sin embargo, en todo el desarrollo y aplicación de esta ley no arrojó ningún índice de desarrollo favorable, porque el país no disminuyó los índices de pobreza extrema o moderada, ni mejoró la calidad de vida de los ciudadanos.

El viceministro cuestiona que todavía se continúa con problemas de límites que se han heredado de la ley. “La Ley de Participación Popular no trajo consigo desarrollo social, económico ni  tampoco disminuyó los índices de pobreza extrema y moderada en el país; en cambio en la última década, ya con la Ley Marco de Autonomías, y el proceso de autonomía en el país, está claro que hemos disminuido los índices de pobreza, y los organismos internacionales lo reconocen”, sostuvo la autoridad gubernamental.

Subraya que en tiempos de la participación popular todavía había un Estado altamente centralizado en la administración del territorio, aunque se habían liberado algunos recursos.